Il decreto-legge PNRR che il Governo si appresta ad approvare entro la fine di gennaio, ormai ribattezzato con una formula tanto giornalistica quanto rivelatrice come decreto “ultimo miglio”, rappresenta molto più di un provvedimento tecnico di accompagnamento alla fase terminale del Piano.

Esso si configura, piuttosto, come l’ennesima manifestazione (costante nei governi) di una tendenza strutturale dell’ordinamento amministrativo italiano: la trasformazione della deroga in regola e dell’eccezione in metodo ordinario di governo dei processi complessi.

La retorica dell’urgenza, giustificata dall’allineamento alla sesta revisione europea del PNRR, dalla pressione sulla rendicontazione e dal timore di perdere risorse, diventa così la cornice entro cui si legittima una sospensione selettiva delle procedure, un accentramento decisionale e una compressione sistematica delle garanzie istruttorie che, per portata e stabilizzazione prospettica, travalicano il perimetro emergenziale e interrogano direttamente la tenuta del diritto amministrativo ordinario.

Se c’è un tratto che emerge con nettezza dalla bozza del cosiddetto decreto “ultimo miglio”, è l’idea – ormai sempre meno implicita e sempre più dichiarata – che la macchina amministrativa ordinaria non sia più ritenuta in grado di reggere, nei tempi richiesti, l’attuazione di politiche pubbliche complesse come il PNRR.

La narrativa è, in apparenza, lineare: l’“intensa attività burocratica” necessaria per aggiornare cronoprogrammi, elenchi di interventi, provvedimenti e documenti dopo l’ennesima revisione europea imporrebbe una terapia d’urto; la terapia, però, non è (solo) l’ottimizzazione della filiera procedimentale, bensì la sua sospensione selettiva, attraverso un sistema di deroghe generalizzate, termini compressi, poteri sostitutivi e meccanismi acceleratori che, per quantità e qualità, finiscono per configurare – più che una semplificazione – un vero regime di eccezione amministrativa.

Ed è qui che si innesta il punto centrale: forse non è “l’urgenza” in sé a produrre la deroga; è la burocrazia eccessiva, stratificata e autoreferenziale, che rende l’urgenza l’unica leva politicamente praticabile, trasformando l’eccezione in metodo e la deroga in sistema.

Il cuore del problema, letto in chiave tecnico-giuridica, sta nella torsione del principio di legalità amministrativa e, più in generale, nella ricalibratura del rapporto tra procedimento e decisione. La bozza non si limita a “tagliare tempi”: costruisce una catena di comando che sposta il baricentro verso il centro, valorizzando la funzione di coordinamento e vigilanza di Palazzo Chigi e rendendo più penetranti i poteri sostitutivi in caso di disallineamenti o inerzie, con un corollario sanzionatorio e di responsabilizzazione delle amministrazioni attuatrici (anche sul versante della performance e della responsabilità disciplinare e amministrativo-contabile).

In astratto, nulla di scandaloso: in un ordinamento che già conosce, anche a livello costituzionale, strumenti di sostituzione e di impulso, il tema non è l’esistenza del potere, ma la sua “normalizzazione” come risposta strutturale alla lentezza ordinaria.

Quando il potere sostitutivo non è più extrema ratio, ma architrave della governance, lo Stato tende a somigliare a un’amministrazione “a trazione emergenziale”, in cui la regola non è la fisiologia del procedimento, bensì la sua comprimibilità costante.

È esattamente qui che l’eccesso di burocrazia diventa causa e non semplice contesto: un sistema procedurale ipertrofico produce un costo-tempo non sostenibile; il decisore, per rispettare scadenze e target, non riforma davvero il procedimento, lo “scavalca”; lo “scavalcamento”, ripetuto, diventa prassi; la prassi, infine, diventa riforma “destinata a restare”. Il punto, allora, non è se serva accelerare, ma quale “diritto amministrativo” resti dopo che l’accelerazione si è stabilizzata come paradigma.

Emblematica, in questa prospettiva, è la dinamica dell’aggiornamento dei provvedimenti PNRR “in deroga alle disposizioni che disciplinano le modalità di adozione” e l’eliminazione di passaggi istruttori che, soprattutto nei PPP, hanno storicamente la funzione di presidiare la qualità della scelta pubblica: il parere preventivo non è mero ornamento, ma tecnica di garanzia della sostenibilità economico-finanziaria, della coerenza con la programmazione, della compatibilità con i vincoli di finanza pubblica.

La cancellazione o la drastica compressione di questi presidi comunica un messaggio molto preciso: di fronte all’obiettivo politico-amministrativo di chiudere cantieri, certificare spesa, allineare rendicontazione, la regola procedurale è un ostacolo negoziabile.

In termini sistematici, è un ribaltamento del tradizionale equilibrio tra efficienza e garanzie, perché l’efficienza non viene conseguita tramite razionalizzazione e digitalizzazione “a monte”, ma tramite sospensione “a valle” delle cautele, con un effetto collaterale prevedibile: ciò che oggi si elimina in istruttoria rischia di riemergere domani in contenzioso, responsabilità, varianti e rinegoziazioni, cioè in quel costo complessivo che la burocrazia avrebbe dovuto evitare e che, invece, finisce per alimentare.

La generalizzazione della conferenza di servizi decisoria accelerata, con riduzione degli spazi per il dissenso non motivato e rafforzamento delle logiche di silenzio-assenso, è un altro snodo rivelatore. Qui il legislatore interviene su un istituto cardine della legge n. 241/1990, che, nella sua versione fisiologica, serve a comporre interessi pubblici plurimi in un tempo ragionevole. L’accelerazione “sempre possibile”, salvi divieti espressi, sposta l’eccezione dentro la regola: non è più la conferenza accelerata a essere strumento speciale per procedimenti speciali; è la conferenza ordinaria a diventare, di fatto, la variante “lenta” giustificabile solo quando una norma lo impone. Ne deriva un diritto amministrativo in cui l’inerzia o la non partecipazione dell’amministrazione chiamata a tutelare un interesse sensibile viene trasformata, per default, in assenso pieno, e il dissenso è ammesso ma solo a condizione che sia chiaramente motivato e “convertibile” in prescrizioni mitigatrici secondo canoni di proporzionalità e sostenibilità finanziaria.

È un’impostazione coerente con l’ansia da milestone e target, ma porta con sé una domanda di fondo: fino a che punto la tutela degli interessi pubblici qualificati, come ambiente, paesaggio, beni culturali e salute, può essere ricondotta a un modello decisionale in cui la mancata parola equivale a consenso e la parola contraria deve presentarsi già “addomesticata” in forma di prescrizione compatibile col progetto originario?

Il rischio, qui, non è teorico: è la trasformazione della tutela in mera condizionabilità, con un possibile indebolimento delle posizioni di garanzia e un aumento della conflittualità postuma.

Il decreto, inoltre, sembra costruire un doppio binario in cui la rendicontazione e l’allineamento dati – si pensi all’obbligo di trasmissione a ReGiS entro finestre temporali serrate, fino alla fotografia al 31 dicembre 2025 – diventano non solo strumenti di trasparenza e controllo, ma leve di governo sostanziale dell’amministrazione: chi non aggiorna, non solo ritarda, ma espone l’ente a conseguenze e legittima l’intervento sostitutivo del centro.

Qui si innesta un’ulteriore riflessione: quando l’adempimento informativo diventa condizione di legittimazione operativa e parametro sanzionatorio, il diritto amministrativo scivola verso una forma di compliance amministrativa in cui la priorità non è più la qualità dell’azione, ma la sua tracciabilità e certificabilità entro tempi imposti. È comprensibile nel perimetro PNRR, dove l’audit europeo è regola del gioco; ma se la logica viene dichiarata “oltre il PNRR”, allora la domanda è inevitabile: stiamo costruendo, per via emergenziale, un modello ordinario di amministrazione “a target”, nel quale la procedura è sacrificata per rispettare scadenze che, fuori dall’eccezione, finiscono per essere politicamente auto-generate?

Il punto che emerge con chiarezza è che lo Stato non entra in “deroga totale” perché ama derogare, ma perché non riesce più a governare la propria complessità normativa senza sospenderla. L’eccesso di burocrazia crea un paradosso: più regole si accumulano per garantire, controllare e prevenire, più cresce il bisogno di scorciatoie per fare; più scorciatoie si moltiplicano, più il sistema ordinario perde credibilità, e l’eccezione diventa la vera normalità. È un circuito che, sul piano dello Stato di diritto, merita un giudizio severo: non perché l’urgenza non esista, ma perché un ordinamento maturo dovrebbe saper coniugare celerità e garanzie senza trasformare ogni grande politica pubblica in un campo sperimentale di sospensione procedurale. E allora la conclusione può essere netta: il decreto “ultimo miglio” non è solo un provvedimento di accelerazione del PNRR; è la fotografia di un’amministrazione che, schiacciata dalla propria iper-procedimentalizzazione, finisce per invocare la deroga come ossigeno, accettando – magari senza ammetterlo – che la vera riforma non sia semplificare, ma rendere permanente l’eccezione.

In questo quadro, il decreto “ultimo miglio” non fa che inscriversi in una traiettoria già nota all’ordinamento italiano, che trova nel commissario straordinario il suo paradigma più evidente e consolidato. Il commissariamento, con il suo corredo di poteri sostitutivi, deroghe procedurali, compressione dei termini e semplificazioni istruttorie, è da tempo il meccanismo rodato attraverso cui lo Stato tenta di aggirare le rigidità di un apparato normativo ipertrofico.

La differenza, oggi, è che quel modello eccezionale, nato per situazioni puntuali e circoscritte, viene progressivamente generalizzato e trasfuso nella disciplina ordinaria dei grandi programmi pubblici. È il segno che il problema non è più l’emergenza, ma la normalità amministrativa che non regge senza sospendere se stessa. Ed è forse proprio qui che si misura la vera posta in gioco del decreto “ultimo miglio”: non tanto la chiusura in tempo del PNRR, quanto la definitiva consacrazione della deroga come tecnica ordinaria di governo dell’azione pubblica.