Ieri è stata pubblicata la sentenza della Corte di giustizia che ha ritenuto compatibile con il diritto UE la normativa italiana – segnatamente, l’articolo 49 del Codice della navigazione – che permette allo Stato di acquisire la proprietà delle opere edilizie costruite dal concessionario di un’area demaniale. La Corte ha ritenuto che l’acquisizione gratuita delle opere non amovibili realizzate sul suolo pubblico non sia in contrasto con il diritto europeo, né possa rappresentare un limite alla libertà di stabilimento degli operatori economici.
La Corte di giustizia ha risposto alla questione interpretativa sollevata dal Consiglio di Stato con l’ordinanza n. 8010 del 15 settembre 2022 a seguito dell’impugnazione, da parte di un’impresa titolare di una concessione balneare, del provvedimento comunale di acquisizione gratuita delle opere costruite sull’area concessa. L’ente concedente, rilevata la difficoltà di rimozione delle opere edificate per l’esercizio dell’attività balneare, le ha qualificate come pertinenze demaniali, acquisendone la proprietà alla scadenza del titolo concessorio in virtù della regola civilistica dell’accessione, senza riconoscere alcun indennizzo al concessionario. Il Consiglio di Stato ha dato atto che, effettivamente, il codice della navigazione prevede, all’articolo 49, che le opere non amovibili costruite sull’area demaniale sono acquisite dallo Stato alla scadenza della concessione senza alcun compenso o rimborso, a meno che l’atto di concessione non contenga previsioni di segno contrario. Il Giudice amministrativo d’appello ha richiamato l’indirizzo giurisprudenziale consolidato per cui l’acquisizione a titolo gratuito delle opere qualificabili come pertinenze demaniali si applica anche in caso di rinnovo della concessione, implicando il rinnovo – a differenza della proroga – una nuova concessione in senso proprio, dopo l’estinzione della concessione precedente alla relativa scadenza: l’effetto acquisitivo di cui all’articolo 49 del codice della navigazione, quindi, opera in via automatica.
Tuttavia, il Consiglio di Stato ha dubitato della compatibilità di tale norma con il principio europeo della libertà di stabilimento degli operatori economici, dal momento che la previsione dell’accessione automatica al demanio marittimo delle opere costruite dal concessionario renderebbe meno appetibile lo stabilimento in Italia delle imprese straniere interessate alla gestione del bene demaniale, imponendo loro la futura cessione a titolo gratuito di quanto realizzato a proprie spese per l’esercizio dell’attività balneare. Allo stesso tempo, risulterebbe violato il principio di proporzionalità, in quanto una tale restrizione dei diritti del concessionario non troverebbe corrispondenza in alcuna specifica finalità di interesse pubblico. Con la sentenza dell’11 luglio 2024 (causa C‑598/22) la Corte di giustizia ha concluso per la compatibilità della normativa nazionale con il principio eurounitario di proporzionalità delle restrizioni delle libertà fondamentali rispetto alla realizzazione degli obiettivi di interesse generale perseguiti, osservando come la previsione dell’accessione gratuita sia destinata a operare indistintamente nei confronti di tutti gli operatori esercenti l’attività balneare in Italia. Inoltre, la disciplina contenuta nel codice della navigazione non ha quale obiettivo principale quello di regolare le condizioni di stabilimento degli operatori economici interessati, ma soprattutto produce effetti restrittivi della libertà di stabilimento che sono solo eventuali. Infatti, l’articolo 49 del codice della navigazione prevede espressamente la possibilità per le parti di derogare per contratto, cioè attraverso l’inserimento di apposite clausole nell’atto di concessione, al principio dell’acquisizione senza alcun indennizzo o rimborso delle opere non amovibili. Le parti possono, dunque, stabilire in via consensuale un diverso regime giuridico delle pertinenze demaniali alla scadenza della concessione e la regola dell’accessione risulta applicabile nelle ipotesi residuali in cui non sia stata prevista una regola alternativa: perciò l’accessione non può essere considerata una modalità di cessione forzosa delle opere costruite dal concessionario. Infine, il Giudice europeo ha avuto cura di specificare che la circostanza che si tratti del rinnovo di una concessione non rileva ai fini dell’applicazione dell’accessione gratuita, poiché mediante il rinnovo si verifica una successione tra due titoli concessori diversi e non un’estensione della durata del titolo originario, come accade nel caso della proroga. Il che è perfettamente coerente con i dettami della normativa europea sull’affidamento delle concessioni (comprese quelle balneari) che può avvenire soltanto all’esito di una procedura concorrenziale che ponga tutti gli operatori economici interessati su un piano di parità, secondo regole certe e criteri di assegnazione predeterminati.