A distanza di quasi quattro anni dall’entrata in vigore della legge 5 agosto 2022, n. 118 — che ha sancito l’obbligo di assoggettare le concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali a procedure di evidenza pubblica —, il sistema delle concessioni balneari si trova in una condizione che non esiste parola più precisa per descrivere: in bilico. Non tra il vecchio e il nuovo regime — quella transizione è ormai irreversibile, come confermano le sentenze dell’Adunanza Plenaria nn. 17 e 18/2021 e la CGUE nella sentenza Ginosa del 20 aprile 2023 (C-348/22) —, ma tra l’obbligo giuridico di agire e l’impossibilità pratica di farlo con regole certe.

Il decreto-legge 11 marzo 2026, n. 32, attualmente in conversione al Senato (AS 1832, Commissione Ambiente), con termine perentorio il 10 maggio 2026, ha ridefinito il calendario della transizione: le concessioni in essere scadranno il 30 settembre 2027, gli enti concedenti devono avviare le procedure di selezione competitiva entro il 30 giugno 2027, e il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti è tenuto a trasmettere alla Conferenza Unificata lo schema di bando-tipo nazionale entro 30 giorni dall’entrata in vigore del decreto — vale a dire, entro l’11 aprile 2026. Questa data è già alle spalle al momento in cui si scrive. Il bando-tipo non è ancora stato adottato in via definitiva. La Conferenza Unificata non si è ancora espressa. E il decreto interministeriale MIT-MEF sui criteri di quantificazione dell’indennizzo — previsto dalla L. 118/2022 con termine originario al 31 marzo 2025, prorogato e mai adottato — continua a non vedere la luce. Si tratta di due tasselli normativi essenziali, la cui assenza non è una lacuna tecnica tollerabile, ma un cortocircuito sistemico che investe l’intero impianto riformatore.

La struttura del problema è chiara: il legislatore ha fissato scadenze operative vincolanti senza contestualmente fornire agli operatori del procedimento — amministrazioni comunali, stazioni appaltanti, concessionari uscenti e aspiranti concessionari — gli strumenti normativi necessari per agire in modo uniforme, legittimo e pienamente consapevole delle conseguenze economiche delle proprie scelte.

In assenza del modello ministeriale, i Comuni si trovano di fronte a un’alternativa scomoda. Da un lato, attendere il bando-tipo esponendosi al rischio di inerzia censurata dal giudice amministrativo: il TAR Liguria, con le sentenze nn. 111, 112 e 113/2026 del 2 febbraio 2026 (casi Pietra Ligure, Sarzana e Laigueglia), ha già imposto ai Comuni di bandire e concludere le gare entro maggio-giugno 2026, senza che l’assenza di strumenti nazionali omogenei costituisca esimente; il TAR Abruzzo (Pescara), con l’ordinanza cautelare n. 9/2026 del 20 gennaio 2026 (giudizio n. 179/2024), ha dichiarato illegittimo l’atto di indirizzo del Comune di Vasto che subordinava l’avvio delle gare all’approvazione di strumenti pianificatori privi di data certa, ordinando le procedure di evidenza pubblica entro 30 giorni; e il Consiglio di Stato, Sez. VII, con l’ordinanza del 24 marzo 2026, ha respinto l’appello cautelare del Comune, ribadendo che le concessioni devono essere assegnate tramite procedure «trasparenti, imparziali e non discriminatorie». Dall’altro, procedere autonomamente con bandi predisposti in assenza del modello espone le procedure già avviate al rischio di contestazioni di legittimità: i disciplinari redatti prima dell’adozione definitiva del bando-tipo potrebbero risultare difformi dagli standard nazionali, con conseguenti ricorsi da parte di offerenti pretermessi o di concessionari uscenti. Sono chiamati a gestire questa forbice circa 650 Comuni costieri, chiamati contestualmente a condurre migliaia di procedure in un settore dove la giurisprudenza è già stratificata e contraddittoria.

I dati descrivono le dimensioni del problema. Le concessioni balneari in essere sono circa 30.000, di cui circa 7.200 stabilimenti balneari veri e propri (fonte: SICONBEP/MEF). Il settore genera un valore aggiunto diretto stimato in 2 miliardi di euro l’anno, che sale a 15 miliardi considerando l’indotto turistico complessivo (fonte: Nomisma/SIB), con 300.000 lavoratori stagionali coinvolti (fonte: INPS/SIB). A fronte di questo, lo Stato incassa canoni per soli 84,4 milioni di euro (dato Corte dei Conti 2024): un rapporto tra canoni e fatturato diretto del settore di circa il 4%. La Corte dei Conti ha più volte denunciato questa sproporzione come «scarsissima valorizzazione del principio di remuneratività del patrimonio demaniale». Le gare competitive dovrebbero — nelle stime disponibili — determinare un incremento dei canoni nell’ordine del 300-500% rispetto ai livelli attuali. Oltre al bando-tipo, la L. 118/2022 prevedeva l’adozione di altri tre decreti attuativi: il decreto MASE sulle aree da escludere per motivi ambientali (mai adottato); il decreto MIT sulle linee guida per la mappatura delle concessioni (parzialmente attuato). Tre lacune su quattro, quattro anni dopo.

Il vuoto normativo più dannoso in termini di effetti concreti sul mercato è l’assenza del decreto MIT-MEF sull’indennizzo dovuto al concessionario uscente ai sensi dell’art. 49 del codice della navigazione. L’indennizzo è la principale garanzia economica della transizione: il meccanismo che dovrebbe consentire al gestore uscente di recuperare gli investimenti non ammortizzati sulle strutture non amovibili, e al nuovo concessionario di conoscere con ragionevole certezza il costo da sostenere per il subentro. Senza criteri certi di calcolo, le conseguenze ricadono su entrambi i lati del mercato. Per il concessionario uscente, è impossibile una perizia di stima attendibile: il rischio è quello di ricevere un indennizzo liquidato in misura inferiore al valore reale, o di essere esposto a contestazioni sulla qualificazione delle opere — amovibili o non amovibili — che alimentano un contenzioso potenzialmente lungo anni. Per il nuovo operatore, l’indennizzo da versare è un costo incerto, non quantificabile ex ante, che impedisce la costruzione di un Piano Economico-Finanziario solido e può di fatto scoraggiare la partecipazione alle gare, soprattutto da parte di operatori di medie dimensioni. La Commissione europea ha segnalato esplicitamente questo profilo: il decreto mancante «rischia di tradursi in una barriera all’ingresso per i nuovi operatori», con evidente pregiudizio per la concorrenza che la direttiva Bolkestein mira a promuovere. Va aggiunto che la CGUE, con sentenza C-810/24 del 5 febbraio 2026 (Urban Vision c. Comune di Milano), ha dichiarato incompatibile con il diritto UE il ricorso al project financing con diritto di prelazione per le concessioni — soluzione avanzata da alcune forze politiche come modalità alternativa per finanziare gli indennizzi. Questa porta è ora definitivamente chiusa.

All’instabilità normativa si sovrappone un panorama giurisprudenziale frastagliato che ha moltiplicato le linee interpretative divergenti. Il Consiglio di Stato, con le sentenze nn. 4479-4481/2024 del 20 maggio 2024, ha riconosciuto la legittimità della proroga al 30 settembre 2027 come strumento transitorio proporzionato. Il TAR Liguria (sentenze nn. 183/2025 e 869/2024) ha adottato una linea radicalmente opposta: le concessioni sono da ritenersi scadute al 31 dicembre 2023, con ammissibilità della proroga tecnica solo per le procedure già in corso. Il risultato è paradossale: la medesima concessione può essere considerata valida fino al 2027 in un circondario e scaduta dal 2023 nel circondario confinante. Non si tratta di una sfumatura interpretativa, ma di un’antinomia strutturale che mina la certezza del diritto e rende impossibile qualsiasi pianificazione economica. Su questo sfondo si inserisce l’udienza in camera di consiglio delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione fissata al 12 maggio 2026 (ric. n. 5010/2024, promosso da 23 operatori di Rimini), che contesta l’eccesso di potere giurisdizionale dell’Adunanza Plenaria n. 17/2021. I possibili esiti — annullamento parziale o totale della Plenaria, dichiarazione di giurisdizione del giudice ordinario sulle questioni di durata, eventuale rinvio pregiudiziale alla CGUE — non sono privi di rilevanza pratica: a seconda della pronuncia, l’intero impianto giurisprudenziale potrebbe essere rimesso in discussione proprio mentre i Comuni sono impegnati nella predisposizione dei bandi. Sul fronte comunitario, la Commissione europea ha avviato nel 2026 un monitoraggio rafforzato sull’avanzamento della transizione italiana. In caso di inadempimento nei tempi previsti, il deferimento alla CGUE ai sensi dell’art. 260 TFUE — con sanzioni pecuniarie significative commisurate a gravità e durata dell’infrazione — resta un’opzione concreta.

Ogni mese di ritardo nell’adozione del bando-tipo MIT e del decreto indennizzo è un mese in cui circa 30.000 concessioni rimangono in uno stato di limbo giuridico, 300.000 lavoratori stagionali sono esposti all’incertezza sul proprio futuro, e l’Italia accumula ritardi nella chiusura di una procedura di infrazione aperta nel 2008. Per gli enti locali, la scadenza del 30 giugno 2027 si avvicina con strumenti incompleti: chi procede autonomamente assume un rischio giuridico rilevante; chi attende consolida la propria inerzia in termini di inadempimento. Per i concessionari uscenti, l’assenza del decreto indennizzo li priva della garanzia economica fondamentale che avrebbe dovuto accompagnare la riforma. Per i nuovi operatori, l’incertezza sull’indennizzo e sulla validità giuridica dei bandi autonomi disincentiva la partecipazione, vanificando il principale obiettivo della riforma: aprire il mercato alla concorrenza. La riforma è giuridicamente inevitabile — questo non è mai stato in discussione. Ciò che è ancora in discussione, a quanto pare, è la volontà di dotarla degli strumenti operativi necessari per realizzarla. Il bando-tipo MIT e il decreto interministeriale sull’indennizzo non sono optional: sono i presupposti minimi senza i quali la transizione rischia di trasformarsi in un nuovo ciclo di proroghe mascherate da incertezza normativa. L’Italia può ancora permettersi questo lusso? I numeri e le scadenze europee suggeriscono di no.