Il partenariato pubblico-privato (PPP) costituisce una modalità di cooperazione fra amministrazioni pubbliche e operatori privati per la realizzazione di interventi infrastrutturali e l’erogazione di servizi di interesse collettivo, combinando risorse finanziarie, competenze tecniche e capacità gestionali di entrambe le parti. Questo strumento permette di attivare fonti di finanziamento alternative rispetto ai canali pubblici tradizionali e di beneficiare del know-how specialistico degli operatori privati, con l’intento di rendere più efficienti e rapidi i processi di realizzazione di opere strategiche, quali strade, ospedali, impianti energetici e, in generale, tutte quelle infrastrutture che incidono in maniera significativa sullo sviluppo economico e sociale del Paese. In tale contesto, la normativa di settore mira a garantire che il soggetto privato assuma effettivamente i rischi tecnici e finanziari connessi all’iniziativa e, al tempo stesso, assicuri la tutela dell’interesse generale attraverso criteri di trasparenza, competitività e corretto bilanciamento contrattuale.

Il 31 dicembre 2024 è entrato in vigore il d.lgs. n. 209/2024, c.d. “decreto correttivo”, che integra e modifica il Codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs. n. 36/2023.

Con riferimento agli strumenti del partenariato pubblico-privato, l’intervento legislativo ha riguardato, in particolar modo, il project financing che trova la sua disciplina nell’articolo 193 del Codice, oggetto di una profonda revisione al fine di aumentarne la trasparenza, la concorrenza e la coerenza con i piani infrastrutturali nazionali. La nuova disciplina del project financing, da un lato, risponde alle esigenze di riordino e perfezionamento di quella precedente emerse dalle prassi amministrative e, dall’altro lato, accoglie le raccomandazioni delle Istituzioni europee e del Consiglio di Stato, che hanno sottolineato la necessità di rafforzare le regole di selezione, valutazione e monitoraggio delle procedure di affidamento che vedono la compartecipazione di capitali privati.

Nel nuovo testo dell’articolo 193, la finanza di progetto è delineata come un modello da impiegare non più esclusivamente per gli interventi già inseriti negli strumenti di programmazione dell’ente, ma anche per iniziative ulteriori, proposte dagli operatori privati e rispetto alle quali l’amministrazione ravvisi un interesse pubblico alla loro attuazione. In pratica, è consentito all’operatore presentare una manifestazione di interesse, contestualmente richiedendo all’amministrazione i dati e le informazioni necessari per la predisposizione di una proposta. Qualora l’ente valuti positivamente la prospettiva di sviluppare l’opera o il servizio proposti, esso è tenuto a dare ampia visibilità all’iniziativa sul proprio sito istituzionale affinché anche altri potenziali operatori possano venire a conoscenza dei dati trasmessi e, se del caso, formulare a loro volta proposte migliorative o alternative. L’obbligo di pubblicazione integrale della documentazione inviata al soggetto c.d. “promotore” rappresenta una novità significativa per il sistema del project financing, poiché mira a evitare situazioni di asimmetria informativa e a promuovere una concorrenza effettiva, in linea con i principi di parità di trattamento e non discriminazione tipici degli affidamenti pubblici.

Allo stesso modo, anche quando un operatore presenta un progetto di fattibilità completo di piano economico-finanziario e schema di convenzione, l’amministrazione è tenuta a verificare la compatibilità con la programmazione del partenariato pubblico-privato e l’effettiva utilità dell’intervento proposto dal privato, ma l’obbligo di pubblicità è limitato all’avvenuta presentazione della proposta, senza diffondere i dati progettuali. Tale impostazione mira a scongiurare che gli operatori concorrenti possano avvantaggiarsi dell’opera intellettuale del promotore evitando, così, la divulgazione di progetti che potrebbero essere facilmente imitati o rielaborati senza averne sostenuto i costi inziali. In questa prospettiva, la nuova disciplina del project financing raggiunge un punto di equilibrio tra la garanzia della libera concorrenza e la posizione del promotore, che ha intrapreso l’iniziativa affrontando un impegno progettuale e finanziario rilevante.

Nei successivi sessanta giorni dalla presentazione della proposta, gli altri operatori eventualmente interessati possono sottoporre all’amministrazione proposte alternative, tra le quali, nei successivi quarantacinque giorni, verrà selezionato sulla base di una valutazione comparativa il progetto da mettere a gara. Il comma 5 dell’articolo 193 ribadisce, infatti, la necessità che l’ente concedente stabilisca dei criteri oggettivi e predeterminati per misurare la fattibilità e il valore economico-finanziario di ciascuna proposta pervenuta, in coerenza con i principi di trasparenza e accountability cui l’azione amministrativa deve ispirarsi. Questo approccio si riallaccia, altresì, alla previsione dell’articolo 174 del Codice, che sottolinea come l’allocazione del rischio operativo (specie nei contratti di partenariato pubblico-privato) debba rimanere in capo all’operatore privato, scongiurando forme di eccessiva protezione pubblica che finirebbero per snaturare la finalità stessa del PPP.

Oltre a ciò, il nuovo testo dell’articolo 193 consolida il coordinamento con l’articolo 175 del Codice che regola la programmazione triennale delle esigenze pubbliche e l’analisi preliminare di convenienza nella scelta di uno strumento di PPP.

Il decreto correttivo insiste sull’importanza di una fase istruttoria accurata affinché le amministrazioni valutino con rigore le componenti economiche e di fattibilità del progetto, per evitare di sovrastimare il valore dell’investimento o di minimizzare i rischi di costruzione e di domanda. A tal fine, viene ampliata la responsabilità del Responsabile Unico del Progetto (RUP), incaricato di monitorare l’attività tanto sotto il profilo tecnico quanto sotto quello finanziario, e si rafforza l’attività di verifica effettuata dal Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica (DIPE) e dalla Ragioneria Generale dello Stato, che anche grazie a un portale dedicato vigilano sulla corretta gestione dei contratti di PPP, assicurando la tracciabilità degli elementi chiave (CUP, CIG, valore complessivo e durata).

Un aspetto particolarmente discusso, infine, attiene alla riforma del comma 12 dell’articolo 193 in tema di prelazione.

In precedenza, il diritto di subentrare all’aggiudicatario spettava in via esclusiva al promotore, riconoscendogli una posizione di vantaggio per aver sostenuto i costi iniziali di elaborazione del progetto. Il decreto correttivo sceglie, invece, di estendere la prelazione anche agli operatori proponenti che abbiano presentato progetti ammessi alla selezione comparativa. Nello specifico, in caso di mancato esercizio della prelazione, l’aggiudicatario deve rimborsare il promotore o i proponenti delle spese sostenute per l’ideazione del progetto entro il limite del 2,5% del valore dell’intervento. Qualora, invece, il promotore o i proponenti decidano di avvalersi della prelazione, essi dovranno farsi carico delle stesse condizioni contrattuali proposte dall’aggiudicatario e, contestualmente, rimborsare quest’ultimo delle spese sostenute, sempre entro il limite del 2,5%.

Questa soluzione, pur proponendosi di equilibrare la tutela di chi sostiene i costi iniziali e di scongiurare la formazione di monopoli di fatto, suscita forti perplessità poiché rischia di compromettere l’attrattività del project financing, disincentivando gli operatori privati dal proporre nuove iniziative per timore di un recupero economico limitato in caso di mancato affidamento.

Nel complesso, l’intera operazione di riscrittura dell’articolo 193 e, più in generale, delle norme in materia di partenariato pubblico-privato, si inserisce in una visione unitaria del Codice dei contratti pubblici che attribuisce notevole rilevanza all’efficienza amministrativa, alla qualità progettuale e alla trasparenza delle procedure. Gli articoli 174 e 175 del Codice, che fissano i principi generali in materia di PPP e della programmazione delle esigenze pubbliche, così come le disposizioni sulla qualificazione degli enti concedenti dettate dall’articolo 63, mirano a consolidare la professionalità delle stazioni appaltanti, a favorire una gestione più omogenea degli appalti complessi e a contenere i contenziosi.

Se il nuovo impianto normativo dovesse tradursi in un incremento significativo delle iniziative private e in un miglioramento nella qualità delle proposte, in armonia con gli obiettivi di interesse collettivo, potrebbe ritenersi che la riforma del PPP abbia realizzato l’obiettivo di rendere il project financing un pilastro davvero efficace per lo sviluppo infrastrutturale del Paese e per il rafforzamento dei servizi pubblici essenziali.

L’esito finale dipenderà anche dalla giurisprudenza amministrativa, chiamata a interpretare e applicare la nuova normativa in modo coerente, sciogliendo gli eventuali nodi interpretativi e risolvendo le incertezze che dovessero emergere nella pratica.