Dalla depurazione ai rigassificatori, dieci anni di deroghe hanno fatto dell’eccezione la regola: circa 300 tra Commissari Straordinari e strutture commissariali, nessun censimento ufficiale e nessuna legge organica. Al Commissario Straordinario serve una legge, e all’amministrazione ordinaria regole che funzionino.

C’è una formula che il legislatore riscrive, quasi con le stesse parole, quando affida a un commissario straordinario un risultato che l’amministrazione ordinaria non riesce a garantire: “il commissario può operare in deroga a ogni disposizione di legge diversa da quella penale“, con clausole di salvaguardia espresse che richiamano la normativa antimafia, i vincoli europei e, a seconda dei casi, il codice dei beni culturali o i principi generali dell’ordinamento. Rileggendo le norme istitutive per il volume che sto chiudendo l’ho ritrovata nel decreto sulla depurazione delle acque reflue di fine 2016, in quello sul viadotto di Genova del 2018, nelle norme sul Giubileo del 2021, sulla peste suina africana del 2022, sui grandi investimenti strategici del 2023 e sull’edilizia penitenziaria del 2024, e quest’anno nel Piano casa e nel decreto di giugno sui rigassificatori. Ogni volta la formula dice che, per quel risultato, i poteri normali non bastano. Se lo stesso giudizio torna per dieci anni in settori così lontani, la deroga ha smesso di essere un’eccezione ed è diventata una regola, scritta però nel posto sbagliato.

Quanti siano i commissari straordinari nessuno lo sa con esattezza, perché un censimento ufficiale non esiste. Le stime disponibili parlano di 250-300 fra commissari straordinari e strutture commissariali attive, di cui circa 130 fra commissari straordinari del Governo e commissari per le opere. Più del numero delle persone, però, conta quello delle discipline: la ricognizione che ho condotto conta 65 figure commissariali, fra modelli generali, discipline di settore e commissari istituiti per un solo evento o per una sola opera, e il conto non è chiuso. Ci sono i commissari chiamati a realizzare qualcosa con poteri straordinari, nell’emergenza, nella ricostruzione, nelle opere pubbliche e nei grandi investimenti privati, e le sole opere e programmi pubblici occupano 29 voci; ci sono quelli che sostituiscono un’amministrazione inerte o un organo sciolto, dal commissario ad acta alla commissione che regge un comune sciolto per mafia; ci sono quelli che entrano nell’impresa o nel singolo contratto, per gestirlo o liquidarlo. E c’è, quasi in disparte, il commissario straordinario del Governo previsto dall’art. 11 della l. 23 agosto 1988, n. 400, che resta l’unica disciplina generale della figura.

Quella disciplina, però, non dà alcun potere di derogare alla legge: consente di nominare un commissario per realizzare obiettivi legati a programmi del Parlamento o del Governo, o per coordinare le amministrazioni statali, ferme le attribuzioni dei Ministeri. La deroga, quando c’è, viene da altre leggi, e ciascuna la dosa a modo suo. Sotto lo stesso nome finiscono così due domande che andrebbero tenute separate, cioè chi esercita una competenza e secondo quali regole la esercita, e chi ha a che fare con un commissario, che sia un’amministrazione chiamata a un parere, un’impresa in gara o un proprietario da espropriare, deve ricostruirne ogni volta la disciplina.

La deroga ha peraltro uno statuto costituzionale che la Corte ha elaborato molto prima della proliferazione attuale, anche se in contesti diversi. Con la sentenza 4 gennaio 1977, n. 4, resa sulle ordinanze prefettizie contingibili e urgenti, ha chiarito che le ordinanze di necessità sono provvedimenti amministrativi, soggetti come ogni altro ai controlli giurisdizionali, che operano entro i limiti, anche temporali, della situazione da fronteggiare; con la sentenza 14 aprile 1995, n. 127, sui poteri di ordinanza della protezione civile, ha precisato che la legge può consentire deroghe temporalmente delimitate, non l’abrogazione o la modifica delle norme vigenti, e che il potere dev’essere ben definito nel contenuto, nei tempi e nelle modalità di esercizio. L’ordinanza commissariale, dunque, non cambia la legge: ne sospende l’applicazione per il caso e per il tempo che la giustificano, e resta un atto amministrativo che il giudice può sindacare. Quei principi sono nati per l’emergenza e non bastano da soli ad assimilare all’ordinanza contingibile e urgente tutti i poteri che le leggi speciali danno ai commissari. Proprio qui sta, a mio avviso, il problema delle clausole che oggi abilitano a derogare a ogni disposizione di legge diversa da quella penale per l’intera durata di incarichi pluriennali: estendono un modello pensato per l’emergenza a opere e programmi che dell’emergenza condividono soprattutto i tempi stretti, senza che l’estensione sia mai stata ripensata nel suo insieme.

Le deroghe vanno lette anche come una diagnosi, perché indicano quali regole il legislatore considera un ostacolo. L’art. 4 del d.l. 18 aprile 2019, n. 32, convertito dalla l. 14 giugno 2019, n. 55, archetipo dei commissari per le opere, fa sì che l’approvazione del progetto da parte del commissario, d’intesa con le regioni, sostituisca ogni autorizzazione, parere e nulla osta, con regole particolari soltanto per ambiente e beni culturali, e gli consente di fare da stazione appaltante in deroga alla disciplina dei contratti pubblici, salvi alcuni principi generali, la normativa antimafia, i vincoli europei e le regole sul subappalto. Il d.l. 26 giugno 2026, n. 107, sui rigassificatori, fa confluire tutti i procedimenti già avviati in un procedimento unico da chiudere in 200 giorni. Gli ostacoli sono sempre gli stessi: la sequenza delle autorizzazioni, la moltiplicazione dei pareri, la durata delle procedure di affidamento.

Le deroghe, d’altra parte, non spiegano tutto. In un commissariamento riuscito il risultato può dipendere dalla regola sospesa, ma anche dal fatto che per una volta c’era un solo responsabile riconoscibile, con una struttura dedicata, le risorse disponibili e un progetto fatto bene. Il commissario straordinario, nella realtà, è una struttura prima ancora che una persona: senza tecnici e senza una contabilità propria resta titolare di poteri sulla carta e dipende dalle amministrazioni di cui dovrebbe superare i ritardi. Anche qui le leggi vanno in ordine sparso, dal commissario per il viadotto di Genova, dotato di una struttura di 20 unità, a quello per i rigassificatori, che non ha compenso e si appoggia al Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica, ad altre amministrazioni e a società pubbliche. Nessuna di queste soluzioni discende da una scelta generale su quale organizzazione serva a quale commissario. Eppure la struttura è anche lo strumento del rientro nell’ordinario: se le competenze maturate restano chiuse in un ufficio destinato a sciogliersi, chi subentra eredita i procedimenti senza le persone che sapevano gestirli.

Intanto il modello si assesta. Con il d.l. 11 marzo 2026, n. 32, convertito dalla l. 8 maggio 2026, n. 71, l’amministratore delegato di ANAS subentra ai commissari nominati per gli interventi sulla rete stradale indicati dal decreto, e quello di RFI riceve l’incarico per le opere ferroviarie complementari al ponte sullo Stretto: attribuzioni delimitate, ma legare la funzione straordinaria a una carica societaria significa farne una componente della gestione delle infrastrutture. Qualcosa di simile accade con il tempo. La gestione straordinaria per la ricostruzione di Ischia dopo il sisma del 2017 doveva chiudersi entro il 2021 ed è stata prorogata, da ultimo, al 31 dicembre 2026, come quella dei commissari per i terremoti del 2018 in Molise e nel Catanese. Un istituto pensato per durare quanto l’eccezione finisce per accompagnare un territorio per quasi un decennio.

Nulla di questo mette in dubbio che il commissario straordinario serva. Nell’emergenza le scansioni ordinarie non reggono, una ricostruzione ha bisogno di continuità, un’opera complessa soffre della dispersione delle responsabilità, e la Costituzione, all’art. 120, ammette la sostituzione delle regioni e degli enti locali nei casi che indica, fra cui la violazione degli obblighi europei. Il commissario unico per la depurazione delle acque reflue nasce proprio così, per realizzare gli interventi richiesti da due condanne della Corte di giustizia, del 2012 e del 2014, a cui l’organizzazione ordinaria non aveva saputo dare seguito. Il problema è che, finché ogni urgenza trova la sua deroga, la regola ordinaria può restare com’è.

Servirebbe allora una disciplina generale delle gestioni commissariali amministrative, costruita per modelli e riservata a emergenze, ricostruzioni, opere e programmi pubblici e investimenti privati di interesse strategico, lasciando alle figure giudiziarie, concorsuali e di vigilanza la loro specificità. Il metodo c’è già nella l. 18 marzo 2025, n. 40, che per la ricostruzione ha predisposto un modello attivato da una deliberazione, con struttura di supporto, programmazione, ordinanze e obblighi di relazione definiti prima che l’evento accada. Esteso agli altri tipi, porterebbe a fissare per legge presupposti e criteri di nomina, a raccogliere in un catalogo unico i limiti inderogabili, distinguendo quelli che discendono dalla Costituzione da quelli che le discipline speciali aggiungono, e a generalizzare la regola che il codice della protezione civile già impone alle ordinanze: indicare le principali norme derogate e motivare la deroga in modo specifico. Un secondo riferimento è la disciplina dei commissari del PNRR, che ammette l’ordinanza in deroga solo dove sia strettamente indispensabile al cronoprogramma e chiede garanzie più forti quando tocca la legislazione regionale o interessi come la salute, l’ambiente e il patrimonio culturale: un modo di graduare la deroga secondo il peso degli interessi coinvolti.

La stessa legge dovrebbe prevedere una durata con obiettivi intermedi, condizioni verificabili per la proroga e un programma di subentro, regolare controlli e rendicontazione e definire la struttura commissariale come parte necessaria dell’istituto, proporzionata al tipo di commissario: un nucleo tecnico e amministrativo, la possibilità di avvalersi di provveditorati, società pubbliche e centrali di committenza, una contabilità speciale e un piano che, a fine incarico, trasferisca all’amministrazione subentrante, insieme agli atti, anche le persone e le competenze. Un registro pubblico che colleghi incarichi, fonti, poteri, strutture, costi e risultati permetterebbe infine di governare un fenomeno che oggi non si riesce nemmeno a contare.

Resta il lato meno visibile della riforma, che è anche il più importante. Le semplificazioni che i commissari applicano con successo, quando se ne dimostrino l’efficacia e la compatibilità con le garanzie, dovrebbero entrare nelle regole di tutti, perché se ogni opera prioritaria ha bisogno di sottrarsi alle stesse norme procedimentali sono quelle norme a dover cambiare. Altrimenti ogni nuovo commissario straordinario risolverà la sua urgenza e lascerà intatte le condizioni che renderanno necessario il prossimo.