Dietro le letture opposte della stampa, l’ordinanza C-574/25 conferma i punti fermi — niente proroghe automatiche, efficacia diretta dell’art. 12 della direttiva servizi, irrilevanza della data di primo rilascio — e sposta il vero fronte sull’accertamento della scarsità e sulla sorte della nota governativa del 6 ottobre 2023.

A poco più di un anno dalla prima ordinanza sul caso (4 giugno 2025, C-464/24), la Corte di giustizia torna sul contenzioso riminese con una pronuncia del 10 luglio 2026 (depositata il 23 luglio) nella causa C-574/25. All’origine c’è una lite minima quanto al valore — una domanda di risarcimento da 5.000 euro proposta da un’impresa balneare davanti al Giudice di pace di Rimini contro il Comune, reo, a suo dire, di aver posto fine al rinnovo automatico delle concessioni turistico-ricreative e deliberato le gare (delibera del 22 dicembre 2023) — ma tutt’altro che minima quanto ai principi in gioco. Che la Corte abbia deciso con ordinanza motivata, in parte dichiarando l’irricevibilità manifesta (art. 53, par. 2, del regolamento di procedura) e in parte rispondendo perché la soluzione era già ricavabile dalla giurisprudenza (art. 99), è il primo dato da cui muovere: vuol dire che, sui quesiti posti, non c’era granché da decidere, e che il giudice del rinvio stava in larga misura riproponendo domande già dichiarate irricevibili o già risolte. Eppure è bastato scorrere le cronache dei giorni seguenti per assistere a un piccolo paradosso: la stessa ordinanza è stata celebrata da una parte della stampa come una «vittoria» dei balneari, con titoli sull’assenza di ogni obbligo di gara, e registrata dall’altra come «l’ennesima sconfitta», con la strada delle gare ormai «segnata». Due letture opposte del medesimo testo, nel giro di pochi giorni, che raccontano la confusione del dibattito assai più del contenuto della decisione. Perché la decisione, in realtà, confusione non ne aggiunge: semmai ne toglie, distinguendo con una certa nettezza ciò che il diritto dell’Unione ha ormai fissato da ciò che resta davvero da accertare. Proviamo allora a rimettere le cose in fila.

Due binari, dunque. Per irricevibilità manifesta cadono la prima questione e la seconda parte della quarta. Con la prima il Giudice di pace tornava a chiedere se i concessionari, svolgendo «in modo costante e non occasionale» attività di interesse pubblico — la salvaguardia della proprietà pubblica, la tutela della salute e dell’igiene, l’accesso dei disabili alla balneazione — partecipino all’esercizio dei pubblici poteri ai sensi degli articoli 51, 195 e 345 TFUE, così da restare fuori tanto dall’articolo 49 TFUE quanto dalla direttiva 2006/123. Con la seconda parte della quarta si spingeva invece a chiamare in causa la Commissione, ipotizzando una violazione dell’articolo 4 TUE e del principio di leale cooperazione per aver «brandito» la minaccia del ricorso per inadempimento e dato la più ampia diffusione al parere motivato del 16 novembre 2023 (procedura di infrazione 2020/4118). La Corte non entra nel merito di nessuna delle due, e per una ragione che vale la pena rimarcare a chi i rinvii li redige: mancano i requisiti dell’articolo 94 del regolamento di procedura. Sulla prima, perché nel fascicolo non c’è nulla che dimostri che l’impresa eserciti davvero attività di partecipazione ai pubblici poteri, e i generici richiami alle ordinanze comunali e regionali, di cui non è neppure riferito il contenuto, non soccorrono; sulla seconda, perché il giudice non offre alcun elemento per valutare la condotta della Commissione, né spiega perché quella risposta gli servirebbe per definire una causa di risarcimento. Un rinvio mal costruito, in breve, non ottiene risposta.

Sul merito, deciso ex articolo 99, la Corte non innova: conferma. Riunite la seconda questione e la prima parte della quarta, ribadisce che le concessioni demaniali marittime a finalità turistico-ricreativa rientrano nella direttiva 2006/123 come «autorizzazioni». Il titolare, in fondo, non rende una prestazione di servizi a favore dell’ente: gestisce un’attività economica su un’area demaniale in forza di un accordo con cui lo Stato si limita a fissare le condizioni generali d’uso di un bene. Per questo la fattispecie non appartiene alle concessioni di servizi della direttiva 2014/23, lettura che il considerando 15 della medesima direttiva conferma. Resta però una condizione — ed è quella attorno a cui ruota tutto — cioè che il numero delle autorizzazioni disponibili sia limitato dalla scarsità delle risorse naturali ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 1: circostanza il cui accertamento spetta all’autorità nazionale competente, sotto il controllo del giudice nazionale. È la linea di Promoimpresa (14 luglio 2016, C-458/14 e C-67/15), Ginosa (20 aprile 2023, C-348/22) e Società Italiana Imprese Balneari (11 luglio 2024, C-598/22): nulla di nuovo, appunto.

Il passaggio più tagliente, e per l’operatore il più utile, riguarda la terza questione. Qui il giudice riminese, facendosi in qualche modo interprete della difesa degli uscenti, provava a costruire uno statuto speciale per le concessioni rilasciate prima del 28 dicembre 2009 e poi «prorogate» per legge a tempo indeterminato, da ultimo con l’articolo 24, comma 3-septies, del d.l. 113/2016: se non c’è un nuovo titolo né una modifica sostanziale — ragionava — la proroga ex lege non è un «rinnovo», e dunque sfugge all’articolo 44 della direttiva servizi. La Corte smonta la distinzione senza mezzi termini. Richiamando il punto 58 della sentenza Società Italiana Imprese Balneari, ricorda che rinnovare una concessione di occupazione del demanio significa far succedere due titoli, non prolungare il primo; e che l’articolo 12, paragrafo 2, dotato di efficacia diretta come già affermato in Ginosa (punto 69), vieta in modo inequivoco le proroghe automatiche e generalizzate, senza lasciare agli Stati alcun margine. Ne discende che le concessioni anteriori al 2009, rinnovate o prorogate più volte dal legislatore, ricadono nella direttiva nel momento stesso del loro rinnovo o della loro proroga, a nulla rilevando la data del rilascio originario. Detto senza giri di parole: la proroga non mette al riparo, e l’anzianità del titolo non è uno scudo opponibile al diritto dell’Unione.

Fin qui ciò che la pronuncia chiude. C’è però ciò che essa lascia deliberatamente aperto, ed è proprio lì che si annida l’incertezza destinata a pesare sui Comuni e sul contenzioso pendente. Il nodo è la nota della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 6 ottobre 2023, con cui il Governo — che del demanio è il proprietario — ha dichiarato insussistente la scarsità della risorsa costiera sul territorio nazionale, all’esito di una valutazione che lo stesso giudice del rinvio definisce «astratta e generale», ma anche «proporzionata e non discriminatoria», e a sostegno della quale si richiamano i dati del Ministero della Salute per il 2017: su 7.458 chilometri di costa, 4.970 idonei alla balneazione e appena 2.000 in concessione. Se la risorsa non è scarsa, conclude il Giudice di pace, l’obbligo di gara dell’articolo 12 viene meno. La Corte non conferma né smentisce quella nota; fa qualcosa di più insidioso sul piano pratico, cioè la rimette al vaglio del giudice nazionale, chiamato ad accertare se il Consiglio dei Ministri sia, nell’ordinamento italiano, l’autorità competente a compiere quella valutazione; se abbia effettivamente applicato criteri astratti e generali, proporzionati e non discriminatori; se la nota abbia carattere vincolante nell’ordinamento interno; e, in ogni caso, se il diritto italiano consentisse al Comune di Rimini di discostarsene sulla base di dati locali.

È qui, in questa quadruplice verifica, che la distanza tra la limpidezza dei principi e l’incertezza dell’applicazione si tocca con mano. Da un lato la Corte, sulla scia di Ginosa (punti 46-49), ammette che la scarsità possa essere apprezzata combinando un metro nazionale, generale e astratto, con un’analisi caso per caso del litorale del singolo Comune, e giudica anzi «equilibrata» tale combinazione; dall’altro, richiamando Promoimpresa (punto 43), avverte che il dato nazionale non basta, dovendosi comunque verificare se le zone demaniali economicamente sfruttabili in quel Comune siano in numero limitato. Il risultato è un quadro a più voci: il Governo che nega la scarsità su scala nazionale, il Comune che indìce le gare guardando alla propria costa, il giudice chiamato a stabilire quale delle due letture prevalga e con quale forza vincolante. Non esattamente la regola prevedibile che gli operatori si attenderebbero. E c’è un ultimo tassello, tutt’altro che secondario: poiché l’articolo 12, paragrafi 1 e 2, è direttamente applicabile e vincola anche il Comune, tenuto a disapplicare le norme interne di proroga che vi contrastino (Ginosa, punto 77), le proroghe legislative succedutesi negli anni — fino a quella al 30 settembre 2027 disposta dal d.l. 131/2024 — non offrono al concessionario alcuna copertura dove la scarsità ci sia. Sennonché è proprio la scarsità a dover essere dimostrata, caso per caso.

Un’ultima notazione, che l’ordinanza lascia affiorare e che aiuta a capire perché i rinvii si moltiplichino. Il Giudice di pace di Rimini non si limita a interrogare la Corte: arriva a prospettare apertamente una «composizione amichevole» della lite che riconosca all’impresa il godimento del demanio a tempo indeterminato ed escluda ogni risarcimento a carico del Comune. Una presa di posizione che, oltre a collidere frontalmente con il diritto dell’Unione così come la stessa Corte lo ricostruisce, tradisce una resistenza interna al recepimento della giurisprudenza europea. È questa, più della complessità tecnica, ad alimentare il senso di confusione che si respira nel settore.

Sul piano dei principi, allora, la partita è chiusa, e conviene dirlo con franchezza: concessioni balneari qualificate come autorizzazioni ai sensi della direttiva 2006/123, divieto di proroga automatica, efficacia diretta dell’articolo 12, irrilevanza della data di primo rilascio sono ormai acquis consolidato, che nessuna riproposizione di quesiti già decisi vale a rimettere in discussione. Sul piano applicativo, invece, il baricentro si è spostato una volta per tutte: non più sulla natura giuridica della concessione, ma sull’accertamento della scarsità e sulla sorte della nota del 6 ottobre 2023. Chi difende una posizione, dal lato dell’ente come da quello dell’uscente, dovrà misurarsi con l’individuazione dell’autorità competente, con la vincolatività della valutazione nazionale, con il margine dei Comuni di discostarsene guardando ai dati locali. Lì, nei prossimi mesi, si giocheranno le controversie vere. La confusione, insomma, non sta nella decisione, che anzi rimette ordine dove serviva: sta nell’applicazione che ne discende. E il compito dell’interprete, oggi, è resistere alla tentazione del «tutto è ingarbugliato» e tenere distinto ciò che è ormai fermo da ciò che è ancora aperto.