Domani, 9 settembre, la Commissione europea dovrebbe presentare la proposta di riforma degli appalti pubblici e delle concessioni. Va detto subito, per evitare equivoci: domani non cambia nessuna regola. Una proposta della Commissione apre un negoziato fra Parlamento e Consiglio che durerà almeno un anno, e il testo che ne uscirà si applicherà, secondo la bozza, due anni dopo l’entrata in vigore, cioè verso la fine del decennio; fino ad allora le gare continuano a farsi con il Codice. Ma è un appuntamento atteso da mesi, slittato dalla primavera all’autunno, e chi lavora in questa materia lo aspetta con una curiosità che non riguarda soltanto le novità di merito. Il testo che circola da luglio è una versione da consultazione interservizi, 144 articoli in 7 Parti, ancora priva di valore ufficiale e destinata a essere superata dal documento adottato; le considerazioni che seguono si riferiscono a quella versione e andranno riscontrate sul testo definitivo. Serve però a capire che cosa domani conviene guardare per primo.

La prima cosa da guardare non è un articolo, è la copertina. La bozza è una proposta di regolamento, non di direttiva, e la differenza è tutt’altro che formale. Da vent’anni gli appalti funzionano così: l’Unione scrive le regole essenziali in una direttiva, ogni Stato le recepisce con una legge propria, e in quella legge finiscono le scelte nazionali, le aggiunte, le specificazioni, gli irrigidimenti che qualcuno chiama gold plating. Il Codice del 2023 è nato in questo modo, come prima di lui il D.Lgs. 50/2016 e il D.Lgs. 163/2006. Un regolamento capovolge lo schema. L’art. 288 TFUE dice che è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno Stato membro: non richiede recepimento, non lo ammette, e la Corte di giustizia da sempre vieta agli Stati di ricopiarne il contenuto in norme interne, perché la copia ne confonde la natura europea e ne mette a rischio l’applicazione uniforme. Se la Commissione conferma questa scelta e il negoziato la regge, sopra soglia il Codice smetterà di essere la fonte: viene sostituito, articolo per articolo, da un testo che le stazioni appaltanti applicheranno direttamente e sul quale il legislatore italiano potrà intervenire soltanto negli spazi che il regolamento stesso gli lascerà.

Quali siano questi spazi, la bozza lo dice con una certa chiarezza. Restano nazionali il sotto-soglia, che il regolamento non tocca e che continuerà a vivere negli artt. 48-55 e 187 del Codice; la qualificazione delle stazioni appaltanti; il responsabile unico di progetto; la progettazione; l’esecuzione, che segue il diritto civile; il contenzioso, perché la direttiva ricorsi 89/665/CEE non viene abrogata ed è anzi richiamata per lo standstill. Tutto il resto, dalla scelta della procedura ai requisiti, dalle esclusioni ai criteri di aggiudicazione, dalle modifiche contrattuali alle concessioni, passa a Bruxelles. Il Codice diventerebbe, per gli affidamenti di rilevanza europea, un testo di contorno, e per quelli minori l’unico testo: un sistema a due velocità, con due vocabolari, due idee di procedura, due regimi di requisiti. Non è un dramma, ma è un cambiamento che va governato, e oggi non mi pare che ci si stia preparando a farlo.

Alcune conseguenze toccano scelte italiane recenti, e vale la pena nominarle. L’obbligo di motivare la congruità economica dell’affidamento in house, che l’art. 7, comma 2, del Codice aggiunge ai presupposti europei, è un’aggiunta nazionale che un regolamento non prevede e che sopra soglia diventerebbe difficile da difendere. L’obbligo del BIM dai 2 milioni dell’art. 43, discusso a lungo in sede di correttivo, incontra una bozza che lo impone dai 25 milioni e che considera un onere sproporzionato l’estensione oltre il necessario: nella fascia fra la soglia europea e i 25 milioni l’Italia dovrebbe chiedersi se possa tenere in piedi un obbligo che il diritto dell’Unione non conosce, con il paradosso di dover arretrare su una digitalizzazione già fatta. I criteri ambientali minimi dell’art. 57 sopravvivrebbero solo dove la Commissione non avrà esercitato la delega che la bozza le assegna per fissare requisiti verdi obbligatori per categorie di prodotto. In una direttiva ciascuna di queste scelte sarebbe stata materia di recepimento; in un regolamento diventa materia di compatibilità, e la compatibilità la decide un giudice.

C’è poi un dato che spiega perché la giornata di domani non è scontata: la forma dello strumento è essa stessa in discussione. Secondo quanto hanno riportato la stampa specializzata e la dottrina, diciassette Stati membri più la Norvegia, guidati da Austria, Francia e Germania, hanno chiesto alla Commissione, con una lettera congiunta dei primi di maggio, di restare alla direttiva, sostenendo che un regolamento romperebbe l’equilibrio raggiunto fra coordinamento delle procedure e flessibilità nazionale. È in questo clima, con l’adozione rinviata dal secondo trimestre a settembre, che la bozza è filtrata. Domani si saprà se la Commissione ha tenuto il punto, e gli esiti possibili sono tre. Il primo è la conferma del regolamento, con la base giuridica dell’art. 114 TFUE e la rivendicazione della competenza esclusiva dell’Unione sugli operatori dei Paesi terzi, sulla scia delle sentenze Kolin e CRRC Qingdao; in questo caso la partita si sposta al Consiglio, dove una maggioranza contraria alla forma potrebbe imporre un ripensamento strada facendo. Il secondo è il ritorno alla direttiva, ma ad armonizzazione massima, che riprodurrebbe buona parte degli effetti sostanziali lasciando però allo Stato l’atto di recepimento e, con esso, la possibilità di riscrivere il Codice invece di vederlo svuotato. Il terzo, meno probabile, è un assetto misto, con un regolamento per la parte digitale e per la preferenza europea e una direttiva per le procedure. Ognuno di questi scenari cambia il calendario, il modo di lavorare delle amministrazioni e il ruolo dell’ANAC, i cui bandi-tipo, con un regolamento, andrebbero riscritti da capo.

Quanto al merito, la bozza si concentra su pochi assi, e conviene averli in mente per leggere il testo ufficiale senza perdersi. Le sei procedure del Codice diventano tre: una procedura negoziata aperta che sarà lo standard, con la negoziazione come regola e i criteri di selezione ridotti a facoltà; una procedura semplificata dinamica per gli acquisti ricorrenti, in cui i criteri di selezione sono vietati e, oltre le cinque manifestazioni di interesse, gli invitati vengono scelti da un’estrazione algoritmica casuale; una procedura di sfida innovativa che assorbe dialogo competitivo e partenariato per l’innovazione. La programmazione triennale lascia il posto a un piano dei fabbisogni dichiaratamente non vincolante. Il DGUE sparisce a favore di un profilo digitale di eleggibilità gestito dalla Commissione, con l’obbligo per gli Stati di aprire gratuitamente le banche dati entro il 2030. Nasce una vera preferenza europea, con la possibilità di riservare le gare agli operatori dell’Unione o coperti dagli accordi internazionali, di esigere l’origine unionale dei beni e di scartare le offerte con contenuto coperto sotto la metà. E sul fronte che seguo più da vicino, le concessioni si aggiudicano con la sola procedura negoziata aperta, mentre della finanza di progetto a iniziativa privata non c’è traccia. Dopo la sentenza della Corte di giustizia del 5 febbraio 2026 nella causa C-810/24, che ha dichiarato incompatibile con la direttiva la prelazione del promotore, il silenzio della bozza consolida quell’esito ma lascia senza base giuridica espressa la facoltà stessa dell’operatore di proporre l’opera, che la Corte non ha censurato e che meriterebbe di essere difesa in negoziato.

Resta un vuoto che in un regolamento pesa più che in una direttiva. La bozza fissa l’applicazione a due anni dall’entrata in vigore, con il termine ancora fra parentesi quadre, e non dice nulla delle procedure in corso e dei contratti in esecuzione a quella data. Con una direttiva la cerniera la fa la norma nazionale di recepimento, come nel 2016; con un regolamento la cerniera non c’è, e per le concessioni ventennali o trentennali aggiudicate oggi non è chiaro quale diritto ne governerà modifiche, riequilibrio e vigilanza quando il testo europeo sarà applicabile. È un punto tecnico, non politico, e proprio per questo ha buone possibilità di essere accolto: conviene sollevarlo per primi.

Domani, quindi, prima di cercare le novità, guarderò quattro cose: regolamento o direttiva, base giuridica, numerazione degli articoli e disposizioni transitorie. Se lo strumento sarà confermato, entro la fine del decennio avremo per la prima volta, sopra soglia, un diritto degli appalti scritto a Bruxelles e applicato a Milano senza passare da Roma; e il vero terreno di confronto non sarà più il recepimento, ma il negoziato in Consiglio e in Parlamento e, dopo, gli atti delegati con cui la Commissione riempirà le deleghe che la bozza le riserva. Tornerò sul testo ufficiale appena sarà disponibile, con il riscontro puntuale di ciò che è rimasto e di ciò che è cambiato rispetto alla versione circolata.